Arrêt de la Cour Administrative - Audience publique du 19 mai 2009 - Appel formé par Monsieur E. M.-R. et consorts, Sandweiler contre un jugement du tribunal administratif du 15 octobre 2008 (nos 21923 à 21926 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d'occupation du sol «aéroport et environs» en présence de la commune de Sandweiler en matière d'urbanisme.

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Arrêt de la Cour Administrative

Audience publique du 19 mai 2009

Appel formé par Monsieur E. M.-R. et consorts, Sandweiler
contre un jugement du tribunal administratif du 15 octobre 2008 (nos 21923 à 21926 du rôle)
ayant statué sur leur recours dirigé contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006
déclarant obligatoire le plan d'occupation du sol «aéroport et environs»
en présence de la commune de Sandweiler en matière d'urbanisme.

Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 25052C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 novembre 2008 par Maître Jean-Paul NOESEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux E. M. et M. R., demeurant ensemble à, ainsi que de Madame C. M., épouse H., demeurant à et de Monsieur J.-M. M., demeurant à, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 15 octobre 2008 ayant joint leurs requêtes introduites sous les numéros 21923 à 21926 du rôle pour déclarer le recours en annulation y continu partiellement fondé et dire que le règlement grand-ducal attaqué du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol «aéroport et environs» encourt l’annulation dans la seule mesure du classement des quatre terrains sis dans la commune de Sandweiler, section A de Sandweiler, portant les numéros cadastraux 452/60, 452/61, 452/1102 et 452/1414 en zone d’espace vert par le POS «aéroport et environs» déclaré obligatoire à travers lui, tout en faisant masse des frais et en les imposant pour moitié à l’Etat et pour l’autre moitié à Madame C. M. et à Monsieur J.-M. M.;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 1er décembre 2008 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Sandweiler;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 24 décembre 2008 par Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRÜCK;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 31 décembre 2008 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Sandweiler;

Vu le mémoire en réplique, intitulé «mémoire en réponse», déposé au greffe de la Cour administrative le 20 janvier 2009 par Maître Jean-Paul NOESEN au nom des parties appelantes;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 20 février 2009 par Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRÜCK;

Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;

Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Paul NOESEN et Jean KAUFFMAN de même que Madame le délégué du gouvernement Jacqueline GUILLOU-JACQUES en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 mars 2009;

Vu la visite des lieux du 24 mars 2009 à l’issue de laquelle l’affaire a été reprise en délibéré.

En application de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire a été pris le règlement grand-ducal du 31 août 1986 déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel «aéroport et environs», désigné ci-après par le «PAp».

Ce règlement grand-ducal a été modifié à plusieurs reprises et ce plus particulièrement par le règlement grand-ducal du 3 août 1990 déclarant obligatoire une première modification du PAp, ainsi que par le règlement grand-ducal du 24 juin 1992 déclarant obligatoire une deuxième modification dudit PAp.

Suite à l’entrée en vigueur de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, abrogeant celle précitée du 20 mars 1974, le gouvernement en conseil décida le 14 janvier 2000 de procéder à la révision du PAp et chargea le ministre de l’Intérieur de l’élaboration d’un plan d’occupation du sol (POS) en application de la nouvelle législation en matière d’aménagement du territoire.

A partir du 28 juillet 2003, le projet de POS fut déposé au secrétariat des communes de Betzdorf, Hesperange, Luxembourg, Niederanven, Sandweiler et Schuttrange pour enquête publique, ceci conformément à l’article 13 de la loi du 21 mai 1999 précitée.

Le Gouvernement en conseil approuva le projet de POS sous forme de projet de règlement grand-ducal et le soumit pour avis le 23 août 2005 au Conseil d’Etat, ainsi qu’en date du 7 septembre 2005 aux chambres professionnelles.

Le 14 avril 2006, le gouvernement en conseil approuva le projet de règlement grand-ducal amendé à la suite de l’avis du Conseil d’Etat du 14 février 2006.

Par règlement grand-ducal du 17 mai 2006, publié au Mémorial A n° 101 du 14 juin 2006, le POS «aéroport et environs» fut déclaré obligatoire.

Par quatre requêtes inscrites sous les numéros du rôle respectifs 21923 à 21926, déposées au greffe du tribunal administratif le 12 septembre 2006, premièrement les époux E. M. et M. R., ainsi que Madame C. M., épouse H. et Monsieur J.-M. M. (n° 21923 du rôle), deuxièmement les époux E. M. et M. R., ainsi que Madame C. M., épouse H. (n° 21924 du rôle); troisièmement Monsieur P. M. (n° 21925 du rôle) et quatrièmement les époux E. M. et M. R. (n° 21926 du rôle) firent introduire à chaque fois un recours tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 17 mai 2006 précité.

Chaque recours se rapporte à des parcelles différentes appartenant aux demandeurs respectifs à l’origine des recours en question dont le classement à travers le règlement grand-ducal attaqué du 7 mai 2006 est à chaque fois critiqué.

Après avoir joint les quatre recours inscrits sous les numéros respectifs 21923 à 21926 du rôle dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le tribunal y statua par un seul jugement du 15 octobre 2008, à travers lequel il reçut le recours en annulation en la forme pour, au fond, le dire partiellement fondé, en disant que le règlement grand-ducal attaqué du 17 mai 2006 encourt l’annulation dans la seule mesure du classement des quatre terrains sis dans la commune de Sandweiler, section A de Sandweiler, portant les numéros cadastraux 452/60, 452/61, 452/1102 et 452/1414 en zone d’espace vert par le POS «aéroport et environs» déclaré obligatoire à travers lui, tout en faisant masse des frais en les imposant pour moitié à l’Etat et pour l’autre moitié à Madame C. M. et à Monsieur J.-M. M.

Les parcelles précitées inscrites sous les numéros cadastraux 452/60 et 452/61, sis au lieu-dit «am Kapellebierg» appartiennent aux époux E. M. et M. R. et furent visées par le recours inscrit sous le numéro 21926 du rôle, tandis que les parcelles précitées inscrites sous les numéros 452/1102 et 452/1414, même lieu-dit, appartiennent à Monsieur P. M. et furent visées par le recours inscrit sous le numéro 21925 du rôle.

Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 24 novembre 2008, les époux E. M. et M. R., ainsi que Madame C. M., épouse H. et Monsieur J.-M. M. ont entrepris le jugement précité du 15 octobre 2008 et demandent en substance à le voir réformer dans le sens de voir déclarer justifié leurs recours en annulation concernant l’ensemble des classements de leurs terrains y visés à travers le règlement grand-ducal attaqué du 17 mai 2006 avec condamnation de l’Etat à tous les frais et dépens de l’instance.

En particulier, la requête d’appel vise le classement des terrains suivants:

1. parcelles inscrites sous les numéros cadastraux 764/1456 et 764/3160 au lieu-dit «am Schëttergrond» appartenant aux époux M.-R., ainsi qu’à Madame C. M.-H. et à Monsieur J.-M. M. Ces terrains ont été classés en zone rurale à travers le règlement grand-ducal attaqué pour avoir été classés en zone agricole suivant le PAp de 1986. Ils sont directement adjacents à la zone d’habitation longeant la rue des Champs du côté de l’aéroport.
2. Parcelle inscrite sous le numéro 504/841 «op der Haasselheck». Elle appartient aux mêmes consorts M.-R., M.-H. et J.-M. M. Cette parcelle est classée en zone d’espace vert à travers le règlement grand-ducal attaqué après avoir été classée en zone de reboisement suivant le PAp de 1986. Elle longe directement la zone de bâtiments et d’équipements publics sans bâtiment de grande dimension couvrant le cimetière de Sandweiler.
3. Les parcelles inscrites sous les numéros cadastraux 86/3153, 750, 750/2, 751/1825, 751/1826 et 751/3152 situées au lieu-dit «op der Hokaul» et les parcelles 1, 3/2072 et 454/66 situées au lieu-dit «am Kapellebierg». Toutes ces parcelles appartiennent aux époux M.-R., Madame C. M.-H., sauf la dernière nommée appartenant aux seuls époux M.-R. Toutes ces parcelles se trouvent classées soit en zone rurale, soit en zone d’espace vert à travers le règlement grand-ducal attaqué alors qu’auparavant sous le régime du PAp de 1986 elles se trouvaient classées de façon correspondante respectivement en zone agricole et en zone de reboisement. Ces parcelles se trouvent situées globalement et vues en ligne aérienne directe entre la zone d’activité commerciale communale longeant la rue de Luxembourg et la zone de maintenance et de stationnement (SMS) faisant partie de la zone d’aéroport accueillant essentiellement à son extrémité donnant sur ladite rue de Luxembourg les installations nouvellement construites autour des hangars de la société Cargolux.

Pour toutes ces parcelles, le tribunal a rejeté le recours des propriétaires respectifs, argument tiré essentiellement de ce que le classement opéré à travers le règlement grand-ducal attaqué s’inscrit dans la lignée de celui opéré par le PAp de 1986 par rapport auquel il n’opère qu’une simple transposition, tout en se trouvant par rapport aux courbes de bruit à des endroits justifiant le classement sinon en zone rurale voire en zone d’espace vert.

A l’appui de leur requête d’appel, les appelants déplorent le déroulement de la procédure dans ce sens que du fait de l’arrêt WIRTZ rendu par la Cour administrative le 29 mai 2008, instance dont ils n’ont pas fait partie, ils n’avaient plus droit en première instance à une «page blanche» lorsque le fond de leur affaire a été abordé. Aux yeux du tribunal la matière aurait déjà été traitée à travers ledit arrêt à la ligne duquel il fallait se conformer. Les appelants demandent à la Cour de leur donner «ce droit à une page vierge», tant au nom de l’article 6, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) qu’en celui de l’article 5 du Code civil. Selon eux, l’autorité de la chose jugée serait toujours relative et une décision judiciaire n’aurait, par définition, pas de portée générale.

En termes généraux, l’appel, tout comme le recours déjà de première instance, critique l’anéantissement, non justifié, suivant les appelants, par des intérêts publics réels et vérifiables, au moyen d’un discours pseudo-urbanistique fallacieux, de la valeur économique naturelle de leurs terrains et l’atteinte aux droits garantis dans leur chef par la CEDH. Tout en soulignant que déjà à travers son arrêt du 30 novembre 2007, la Cour administrative avait approuvé la démarche de la continuité opérée par le règlement grand-ducal attaqué, mais «à défaut d’éléments d’évolution vérifiés» seulement, les appelants font valoir que le maintien du classement opéré en 1986 ne devrait être justifié que dans la mesure où ce classement reposait lui-même sur de justes motifs, précisément parce qu’en 1986 le Luxembourg ne disposait pas d’une possibilité d’un recours juridictionnel contre pareil type de décision, ce qui en soi aurait déjà constitué une violation caractérisée de la CEDH.

Les appelants estiment que les motifs ayant amené le tribunal à reconnaître une continuité dans le classement des terrains litigieux relèverait d’une erreur manifeste d’appréciation concernant plus particulièrement les terrains précités situés «op der Hokaul» et au «am Kapellebierg» ainsi que le terrain «op der Haasselheck» pour ne pas être situés dans la zone de nuisance entre les deux courbes de bruit 75 dB (a) (Leq 4) et 67 dB (a) (Leq 4) censée justifier le périmètre du POS.

Pareillement, il n’y avait pas lieu de prévoir sur ces terrains une zone d’écran à des endroits où précisément à une certaine distance de la zone d’aéroport les nuisances sonores ne seraient plus significatives. Par ailleurs, la nécessité de créer une zone d’écran n’aurait pas été le motif à la base du classement des terrains litigieux dans la zone d’espace vert et, si tel avait été le cas, il se serait agi d’une erreur manifeste d’appréciation.

Pour tous les terrains litigieux, les appelants invoquent la violation de la loi prise en l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH et en l’article 16 de la Constitution, ensemble le non-respect du principe de proportionnalité. Tout en insistant que le droit de propriété est un des droits fondamentaux les plus importants, les appelants relatent, pour mieux expliquer leur position, le fait que déjà antérieurement ils auraient été privés de leur propriété concernant les terrains actuellement englobés dans le secteur de l’aéroport, sans que leur droit de propriété n’ait été vraiment respecté. Ils s’appuient sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme pour souligner que le trait essentiel du droit de propriété ne serait pas la possession d’une parcelle de terre, mais la faculté pour le propriétaire de faire un usage économique utile de son bien. Ainsi, tant la Constitution que l’article 1er du Protocole additionnel à la CEDH ne toléreraient qu’une seule justification d’atteinte au droit de propriété, la notion d’utilité publique, sous condition encore qu’il y ait indemnisation.

Ce ne serait que sous cet aspect que l’atteinte prévue par rapport au droit de propriété à travers l’article 21 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée pourrait être tolérable. En substance, les appelants reprochent aux pouvoirs publics de défavoriser artificiellement la valeur des biens de leurs terrains sans justification d’un quelconque intérêt public objectif pour, le moment venu, les réaffecter à bas prix suivant les contingences du moment.

Au niveau de l’utilité publique, ils estiment que si jadis l’utilité publique avait été concrétisée dans la nécessité alléguée d’un reboisement et d’un écran antibruit, ces éléments ne sauraient plus valoir aujourd’hui.

Concrètement les appelants critiquent la non-inclusion de leurs deux terrains situés au «Schëttergrond» dans la zone d’habitation en forme de T, alors qu’aucun argument objectif ne prohiberait l’extension de la zone d’habitation à l’endroit. De même, pour le terrain situé «op der Haasselheck» le long du cimetière, ils mettent en doute le tracé opéré faisant que contrairement à la ligne tracée pour des terrains voisins, le leur se trouverait exclu de la zone d’équipement public. Enfin et essentiellement, les appelants insistent sur le classement non conforme de l’ensemble de leurs terrains situés au lieu-dit «op der Hokaul» et «am Kapellebierg» alors qu’objectivement ces terrains formeraient le lien naturel entre la zone d’activité commerciale communale le long de la rue de Luxembourg et la zone de maintenance et de stationnement faisant partie de la zone d’aéroport et seraient dès lors prédestinés pour former un jour le pont entre ces deux zones à activités comparables entre lesquelles, déjà suivant la contexture actuelle, aucun écran de verdure ni aucun reboisement ne s’imposeraient.

Les appelants insistent enfin pour dire que la situation actuelle ne serait plus du tout la même qu’en 1986, de sorte que tous les arguments d’ordre historique ne sauraient être transposés tels quels.

L’Etat conclut en ordre principal à la confirmation pure et simple du jugement entrepris.

En ordre subsidiaire, concernant les terrains classés à travers le règlement grand-ducal attaqué en zone d’espace vert autres que ceux longeant directement la zone d’aéroport, l’Etat estime que si une annulation du POS devait être prononcée par la Cour, en ce que celle-ci estimerait que les auteurs du règlement grand-ducal attaqué auraient commis une violation de la loi ou une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne la situation spécifique des terrains des appelants, sans toutefois que l’Etat ne l’admet, pour autant cette constatation ne voudrait pas dire que cette violation de la loi ou erreur manifeste d’appréciation affecterait le reste du POS, de sorte à ne donner lieu qu’à une annulation partielle concernant précisément les terrains visés.

Pour les terrains classés en zone d’espace vert et longeant directement la zone d’aéroport, la fonction d’écran de verdure devrait suffire à elle seule à justifier leur classement. Pour les terrains classés en zone rurale, il y aurait lieu de constater qu’ils sont susceptibles d’être affectés à l’activité agricole notamment à travers des constructions afférentes et qu’aucune erreur manifeste d’appréciation ne serait vérifiée quant au classement opéré à travers le règlement grand-ducal attaqué.

La commune de Sandweiler se rapporte à la sagesse de la Cour tant en ce qui concerne la recevabilité de l’appel que le bien-fondé de celui-ci.

Considérant que l’appel est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi;

Considérant qu’en l’occurrence aucun grief ne saurait être fait aux appelants de ne pas avoir signifié la requête d’appel à Monsieur P. M., étant donné qu’à la base quatre recours avaient été introduits sous les numéros de rôle respectifs 21923 à 21926, qui avaient été joints à travers le jugement entrepris déclarant notamment entièrement fondé le recours introduit au nom de Monsieur P. M. sous le numéro 21925 du rôle;

Qu’eu égard à la divisibilité des recours, en ce que différentes parcelles cadastrales sont respectivement concernées, suivant des points de vue différents, celles appartenant à Monsieur P. M. étant hors litige en instance d’appel, il n’y avait pas lieu de signifier la requête d’appel à ce dernier dans les circonstances précises de l’espèce;

Considérant que l’autorité de chose jugée présuppose la triple identité des parties, de l’objet et de la cause;

Considérant que cette triple identité n’étant point vérifiée par rapport à l’arrêt WIRTZ du 29 mai 2008, précité, concernant l’appel sous rubrique, aucun effet découlant de l’autorité de la chose jugée ne saurait être utilement invoqué comme tel en l’occurrence;

Considérant que si pour des raisons de conséquence, rébus sic stantibus, et à défaut d’argument pertinent invoqué complémentairement à ceux ayant entraîné la position de la juridiction saisie dans une affaire antérieure, cette juridiction est a priori appelée à maintenir sa position antérieure sans que pour autant elle ne contrevienne aux exigences du procès équitable contenues au paragraphe 1er de l’article 6 CEDH;

Considérant que l’exigence examinée par les appelants d’une «page vierge» dans le chef de la Cour touche à la fois l’impossible et l’incongru;

Qu’en effet la Cour, comme seule juridiction chargée des appels contre les jugements du tribunal administratif, composée de cinq membres et siégeant en chambre de trois, est appelée à agir dans la continuité et à évacuer les affaires de façon prompte compte tenu des délais d’instruction stricts afférents;

Considérant que pour des raisons indépendantes de son fonctionnement, la Cour s’est vu soumettre l’affaire WIRTZ au printemps 2008 pour la toiser suivant arrêt du 29 mai 2008, précité, tandis que l’appel contre le jugement actuellement critiqué du 15 octobre 2008 lui a été soumis seulement à la fin de l’année 2008, plus exactement le 24 novembre 2008;

Considérant que dès lors, sans qu’une autorité de la chose jugée ne se dégage pour la présente affaire à partir de l’arrêt WIRTZ précité du 29 mai 2008, la Cour est appelée à statuer suivant la situation en fait et en droit ayant existé au jour de la prise du règlement grand-ducal attaqué, s’agissant du toisement d’un recours en annulation, et statuera sur base des moyens devant elle invoqués qu’elle toisera suivant leurs mérites respectifs, tout en statuant, dans la mesure du possible, dans la cohérence et la continuité par rapport à l’ensemble des éléments constituant le contexte juridique et factuel d’application en l’occurrence;

Considérant qu’il est constant que le règlement grand-ducal attaqué s’analyse en acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif;

Considérant qu’à travers ledit article 7, le législateur est venu instaurer à l’encontre des actes administratifs à caractère réglementaire un recours en annulation suivant les mêmes cinq cas d’ouverture, énoncés à l’identique, que ceux prévus pour le recours en annulation ouvert d’après l’article 2 à l’encontre de toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements;

Considérant que dans les deux ensembles de recours d’annulation à traiter de manière identique sous cet aspect, la mission du juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité, notamment d’ordre politique, à la base d’un acte administratif attaqué, mais inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquelles s’est fondée l’administration sont entièrement établis, à l’exclusion de tout doute raisonnable et se trouvent dans un rapport de proportion adéquat, exempt de toute erreur manifeste d’appréciation;

Considérant qu’il est constant que lors de l’adoption du PAp de 1986 aucun recours contentieux direct à l’encontre d’un acte administratif à caractère réglementaire n’existait, étant donné que le recours en annulation contre lesdits actes réglementaires n’a été introduit qu’à travers l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée;

Considérant que dès avant la loi du 7 novembre 1996 et en vertu de l’article 95 de la Constitution suivant lequel les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois, la légalité d’une disposition réglementaire était en toute occurrence à contrôler par la juridiction saisie;

Considérant que s’il est vrai que la garantie offerte au justiciable était moindre sous la législation d’avant 1996, il n’en reste pas moins que dans le contexte de la présente affaire l’absence de recours direct contre le PAp de 1986 ne saurait porter à la conséquence voulue par les appelants, ne s’agissant pas de l’absence tout court de tout recours en vue de voir vérifier, fut-ce par voie incidente, la légalité de la disposition réglementaire en question;

Considérant que la juridiction administrative est saisie sur recours des parties intéressées, dont l’intérêt d’agir se trouve vérifié conformément aux exigences de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, de sorte que le contrôle de la Cour se trouve conditionné encore par les prétentions des recourants initiaux;

Considérant que si à travers certains moyens visant l’acte réglementaire déféré dans sa globalité l’annulation de celuici peut dès lors porter sur ledit acte tout entier, pourvu que le moyen soit déclaré fondé, il en est autrement chaque fois que la prétention se limite aux questions pures de classement des terrains litigieux des recourants initiaux, lequel classement justifie précisément leur intérêt à agir;

Considérant que la question du caractère légal des motifs à la base du classement opéré par rapport aux terrains litigieux est précisément à cadrer par rapport au classement desdits terrains et ne saurait en principe affecter l’entièreté de l’acte administratif à caractère réglementaire contenant parmi beaucoup d’autres ledit classement;

Considérant qu’il est constant que le règlement grand-ducal déféré au fond du 17 mai 2006, à travers son article 32, est venu abroger à la fois le règlement grand-ducal du 31 août 1986 déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel concernant l’aéroport et ses environs, de même que les règlements grand-ducaux modificatifs des 3 août 1990 et 24 juin 1992, tous les trois élaborés dans le cadre de l’ancienne loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire;

Considérant que le règlement grand-ducal déféré est à qualifier de nouvel acte réglementaire déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol «aéroport et environs» intervenu précisément en application de la «nouvelle» loi du 21 mai 1999 prenant le relais de celle à travers elle abrogée du 20 mars 1974 précitée, de sorte que sous cet angle de vue le POS en question a été mis en place dans un esprit de révision du PAp antérieur;

Que dès lors le POS doit reposer sur une motivation qui lui est propre et qui est retraçable de manière indépendante par rapport à d’autres actes réglementaires, même si de fait cette motivation peut le cas échéant se confondre avec la motivation qui est à la base d’autres actes réglementaires;

Considérant que si tout comme pour les plans d’aménagement communaux le principe de mutabilité réside également à la base des plans d’occupation du sol – l’article 15 de la loi modifiée du 21 mai 1999 prévoit expressément la possibilité de précision, de complément, de modification ou d’abrogation d’un plan d’occupation du sol – le changement n’est cependant pas une fin en soi et le classement de terrains en matière d’aménagement du territoire – national ou communal – ne saurait se justifier que dans la mesure de l’existence d’éléments d’évolution concernant la réalité du terrain ou l’appréciation de celle-ci dûment vérifiée;

Considérant que la Cour entrevoit à partir de l’ensemble des éléments lui soumis que les classements opérés répondent à des paramètres multiples, tant pour ce qui est de l’inclusion de tel terrain dans l’assiette du POS que pour ce qui est de son classement précis au titre des zones prévues dans le cadre du POS;

Considérant que c’est à juste titre que les premiers juges ont retenu qu’un des paramètres pris en compte par la partie étatique est certainement le tracé des courbes de bruit tel que se dégageant de la «Lärmschutzstudie» établie par le TÜV Rheinland dès 1982;

Considérant que sous cet aspect il est patent que si le paramètre des courbes de bruit est appelé à se modifier eu égard à l’évolution technique et au développement de l’aéroport, voire à d’autres méthodes de mesurage des bruits – dont plus particulièrement celles récemment mises en place à partir du droit européen –, un impact futur sur le POS sous analyse serait également à prendre en considération par les autorités compétentes;

Considérant que les premiers juges sont à confirmer dans leur analyse à partir des parties graphiques établies sur base de la prédite étude en ce que pour les terrains situés entre les courbes de bruit supérieurs à 62 dB (a) (Leq 4) une corrélation nécessaire avec l’inclusion dans l’assiette du POS a été retenue, tandis que pour les courbes de bruit comprises entre 62 dB (a) Leq 4 et 57 dB (a) (Leq 4) cette inclusion ne se trouve pas fondée nécessairement sous ce seul aspect et devrait dès lors se justifier sur base d’autres paramètres appelés à sous-tendre utilement le classement opéré;

Considérant que c’est encore à juste titre que les premiers juges ont pris en considération le second paramètre appelé à justifier le classement étatique et tiré précisément des classements opérés suivant le plan d’aménagement partiel de 1986, considérés par la partie étatique comme la base de l’assiette du POS dans une optique de continuité des instruments d’aménagement du territoire à défaut d’éléments d’évolution vérifiés;

Considérant que cette démarche de continuité à défaut d’éléments d’évolution vérifiés constitue une saine approche de principe et ne saurait être sérieusement remise en cause au niveau des principes applicables;

Considérant qu’il appert en troisième lieu que le maintien des limites de l’assiette du POS à partir de celle du plan d’aménagement partiel de 1986 a été combiné avec les délimitations des périmètres d’agglomération telles que se dégageant des plans d’aménagement communaux définitivement adoptés et approuvés pour les différentes communes faisant l’objet depuis 1986 d’un instrument étatique de planification en relation avec l’aéroport et ses environs;

Considérant qu’il est constant comme se dégageant notamment des déclarations faites par la commune intéressée que celle-ci ne disposait pas, au moment de la prise du règlement grand-ducal litigieux, d’un plan d’aménagement communal dûment adopté et approuvé, ni suivant les dispositions de l’ancienne loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ni suivant celles de la loi actuelle modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain;

Considérant que d’après les explications fournies au niveau étatique, toutes les autres communes concernées disposaient au moment de la prise du règlement grand-ducal déféré au fond de plans d’aménagement communaux dûment adoptés et approuvés, de sorte que pour toutes ces communes, parmi lesquelles ne figure dès lors pas celle de Sandweiler, il a été en principe tenu compte de parties du territoire communal d’ores et déjà urbanisées, lesquelles ont de la sorte été sorties du périmètre du POS, alors qu’elles se sont situées à l’intérieur de celui du PAp de 1986;

Considérant que les explications étatiques ainsi fournies répondent aux éléments mis en avant par les demandeurs initiaux comme éléments de discrimination en tant que non-maintien à l’endroit de l’ancienne limite du POS alors que concernant les terrains litigieux les limites du POS ont été maintenues, encore que ceux-ci se trouvent précisément à proximité de ses limites;

Considérant qu’à défaut de plan d’aménagement définitivement adopté et approuvé pour la commune de Sandweiler une adaptation ponctuelle seulement des limites du POS sur le territoire de cette commune a pu être valablement effectuée par les autorités étatiques compétentes, de sorte à laisser en principe la limite de l’assiette du POS à l’endroit de celle de l’ancien PAp de 1986;

Considérant que si un certain nombre de terrains situés au lieu-dit «op der Haasselheck» ont changé d’affectation à l’intérieur des limites du POS pour rentrer en «zone de bâtiments et d’équipements publics sans bâtiments de grande dimension», l’explication en a été fournie de façon valable et retraçable au dossier dans la mesure où il s’agissait précisément de l’enceinte du cimetière agrandie, sinon à agrandir;

Considérant qu’il découle des développements qui précèdent que suivant l’ensemble des paramètres appliqués et des éléments de motivation fournis, le maintien de tous les terrains litigieux dans l’assiette du POS a pu être valablement opéré de la sorte à la suite de l’inclusion vérifiée des mêmes terrains dans les limites de l’assiette du PAp et à défaut d’éléments d’évolution pertinents dûment vérifiés pour en justifier une sortie dudit périmètre;

Considérant que le maintien de l’ensemble des terrains litigieux à l’intérieur du périmètre de l’assiette du POS étant vérifié en instance d’appel, il s’agit encore de se pencher sur la justification du classement de chacun des terrains en question à travers le règlement grand-ducal attaqué suivant et dans la limite des moyens invoqués par les appelants;

Considérant qu’encore que la zone de bâtiments et d’équipements publics sans bâtiments de grande dimension précitée se trouve à l’intérieur de l’assiette du POS et que sa zone voisine à gauche, directement adjacente, se trouve exclue du POS, il n’en reste pas moins que dans l’intérêt d’un tracé à la fois cohérent et continu des différentes limites respectives, l’inclusion de la parcelle litigieuse 504/841 «op der Haasselheck» dans la prédite zone de bâtiments et d’équipements publics aurait permis d’atteindre ce surplus de cohérence, de sorte que la Cour vient à la conclusion que par réformation du jugement entrepris le classement de ladite parcelle en zone d’espace vert est à annuler pour raison d’erreur manifeste d’appréciation;

Considérant que relativement au classement des deux terrains litigieux situés au lieu-dit «am Schëttergrond», les appelants ne critiquent pas tellement la transposition effectuée à travers le règlement grand-ducal attaqué en zone rurale des terrains anciennement classés dans la zone agricole suivant le PAp de 1986, mais critiquent la non-inclusion desdits terrains dans la zone d’habitation adjacente longeant la rue des Champs;

Considérant qu’il est constant que le long de la rue des Champs, comme d’ailleurs suivant sa continuation le long de la rue de la Vallée, mais uniquement du côté de la localité de Sandweiler, a été maintenu un secteur d’habitation décrit par les appelants comme étant en forme de T;

Considérant que suivant les explications réitérées lors de la visite des lieux et déjà relatées dans l’arrêt WIRTZ du 29 mai 2008 précité, un choix des responsables politiques a été pris en ce sens que dans le cadre du POS il a été préféré relaisser les terrains en question en zone d’habitation, plutôt que de voir exposer l’Etat à des revendications indemnitaires de leurs propriétaires en cas de reclassement en une zone non constructible;

Considérant que la Cour n’est pas saisie du classement ainsi opéré, dont elle est cependant amenée à tenir compte en tant que donnée constante;

Considérant que suivant les mêmes explications, un autre paramètre explicatif des classements opérés à l’intérieur du POS réside dans le fait de limiter par ailleurs et ce en règle générale l’affectation des terrains à l’habitation permanente de personnes dans le but au moins double de ne pas exposer celles-ci aux inconvénients de bruit se dégageant des activités de l’aéroport et d’éviter en conséquence la naissance de tendances revendicatives afférentes à travers l’admission de parcelles à la construction d’habitations dans des franges jusque lors non construites de l’assiette du POS en question, essentiellement à ses limites extérieures;

Considérant que si un souci étatique a été d’éviter l’augmentation d’habitations permanentes de personnes dans la frange de terrains se situant, suivant le périmètre pris en considération, entre les lignes de bruit de 62 dB (a) Leq4 et 57 dB (a) Leq4, ce souci est d’autant plus accentué concernant la frange se trouvant entre les courbes de bruit 75 dB (a) Leq4 et 67 dB (a) Leq4, de sorte que sous cet aspect encore le classement opéré correspond à une mesure saine d’aménagement du territoire et ne saurait dès lors être critiqué sous cet aspect;

Considérant que tout en se plaçant en continuité du classement antérieur en zone agricole, celui des deux terrains visés opéré actuellement dans la zone rurale emporte que ces terrains sont susceptibles d’être affectés à l’activité agricole, notamment à travers les constructions afférentes et se trouvent dès lors être constructibles dans cette mesure;

Que dès lors le jugement dont appel est à confirmer dans sa conclusion tenant à déclarer le recours non fondé relativement au classement des deux terrains en question opéré à travers le règlement grand-ducal attaqué;

Considérant que relativement au classement des terrains situés au lieu-dit «op der Hokaul» et «am Kapellebierg», la Cour se base sur l’ensemble des renseignements fournis au dossier ensemble ceux recueillis lors de la visite des lieux pour se trouver face à une double constatation pertinente, en ce que, d’un côté, dans le choix des instruments de planification à l’endroit, l’Etat s’est limité, dans le cadre du POS actuellement sous analyse, à reprendre, pour l’essentiel, le classement déjà ancré au PAp antérieur de 1986, tout en étant conscient, d’un autre côté, qu’à travers d’autres instruments de planification juridiques des accents différents peuvent être posés;

Considérant que lors de la visite sur les lieux, la Cour a aussi été amenée à constater que tout le parcellaire faisant partie de l’assiette du POS et situé à gauche de la rue de la Chapelle vue en direction de la zone d’aéroport se prêtait par essence à former une jonction entre la zone d’activité commerciale communale existante le long de la rue de Luxembourg, quasi entièrement occupée à l’heure actuelle et en attente d’extension, avec la zone d’aéroport directement adjacente constituée plus particulièrement par la zone de maintenance et de stationnement (SMS), accueillant essentiellement à l’heure actuelle des nouveaux hangars de la société Cargolux, d’un impact volumique majeur;

Considérant que si au niveau des instruments de planification et d’aménagement du territoire, le POS sous revue avait été le seul document appelé à couvrir le parcellaire sous analyse, la Cour aurait été amenée à préciser son analyse dans le sens d’un reclassement des terrains litigieux situés aux lieux-dits «op der Hokaul» et «am Kapellebierg» en zone d’activité commerciale, il n’en reste pas moins que compte tenu de la hiérarchie des documents de planification, le fait que la veille de la visite des lieux, le Conseil de Gouvernement ait adopté en ses grandes lignes le plan sectoriel national sur les zones d’activités et qu’il ait été fait état d’un manque de plusieurs centaines de hectares de terrains à classer de la sorte, propos discutés contradictoirement lors de la visite des lieux, la Cour est amenée à approuver la démarche étatique consistant à régler à travers le plan sectoriel à venir tout ce qui concerne l’affectation de terrains en zones d’activité industrielle et commerciale, tout en soulignant que les terrains litigieux des appelants se trouvent éminemment éligibles, de par leur situation intermédiaire entre la zone d’activité commerciale communale et le secteur de maintenance et de stationnement de la zone d’aéroport à figurer dans pareille zone d’activité commerciale étendue;

Considérant qu’il suit des développements qui précèdent que le règlement grand-ducal attaqué n’encourt dès lors pas en tant que tel l’annulation sous l’optique du non-classement des terrains litigieux en zone d’activité commerciale, pareil classement étant à opérer à travers le plan sectoriel spécifique afférent en voie d’adoption;

Considérant que si actuellement la majorité des terrains litigieux sis aux deux lieux-dits «op der Hokaul» et «am Kapellebierg» se trouvent classés en zone rurale, il n’en reste pas moins que certaines franges des terrains afférents se trouvent classées en zone d’espace vert telle que prévue à l’article 16 du règlement grand-ducal attaqué;

Qu’il s’agit plus particulièrement de l’entièreté de la parcelle 454/66 au lieu-dit «am Kapellebierg», ainsi que de parties de la parcelle cadastrée sous le numéro A au même lieu-dit, de même que de parties des parcelles cadastrées sous les numéros 750, 750/2, 751/1825 et 751/3162, ces dernières étant classées en zone d’espace vert dans la frange longeant la zone de l’aéroport;

Considérant que suivant l’article 16 du règlement grand-ducal déféré du 17 mai 2006, la zone d’espace vert est définie comme suit:

«Les zones d’espace vert sont destinées à jouer le rôle d’écran séparatif entre les zones d’habitation et les zones d’activités ainsi qu’autour de la zone d’aéroport.

Toute construction y est interdite, à l’exception des constructions de faible dimension d’une emprise maximale de vingt-cinq m2, ainsi que plus généralement des voies de communication et de transport (circulation, énergie, eaux et communication) et de leurs installations annexes.

Afin d’assurer l’intégration dans le site naturel des constructions existantes ou à construire, la modification de l’implantation de la construction et l’aménagement d’un rideau de verdure avec des arbres et/ou haies pourront être ordonnés par l’administration communale compétente.

Ces zones sont régies pour le surplus par les dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles»;

Considérant qu’il est constant que le classement des parcelles litigieuses en zone d’espace vert s’est fait par transposition de l’ancien classement au niveau du PAp où ces mêmes terrains se trouvaient classés en zone verte de protection;

Considérant que si aux termes de l’alinéa 1er de l’article 16 en question, il a pu être analysé a priori que la frange des terrains cadastrés sous les numéros 750, 750/2, 751/1825 et 751/3152 le long de la zone d’aéroport correspondait à la définition y incluse, il n’en reste pas moins qu’eu égard aux éléments d’évolution consistant dans la jonction s’imposant entre la zone d’activité commerciale et la zone d’aéroport, secteur de maintenance et de stationnement, un écran de verdure entre ces deux plans de zones d’activité ne se justifie d’ores et déjà plus à l’endroit et qu’il y a lieu, par réformation du jugement entrepris, d’annuler le classement afférent;

Considérant que pour être situé dans l’assiette du POS se trouvant entre la rue de la Chapelle, et la zone d’activité commerciale communale et la zone de l’aéroport, secteur de maintenance et de stationnement, le classement de la partie de la parcelle cadastrée sous le numéro 1 du lieu-dit «am Kapellebierg» en zone d’espace vert ne se justifie pas non plus, eu égard aux développements qui précèdent;

Que par réformation du jugement entrepris, il y a encore lieu à annulation du règlement grand-ducal attaqué dans la limite du classement ainsi opéré au niveau de ladite parcelle cadastrée sous le numéro 1;

Considérant que se trouvant quasiment adjacente à la parcelle 452/61 pour laquelle le tribunal à travers son jugement entrepris, non appelé sous cette disposition, a annulé le règlement grand-ducal attaqué pour classement indu en zone d’espace vert et ladite rue de la Chapelle elle-même bordée par la zone d’espace vert dans le cadre de laquelle le tribunal vient d’annuler le classement afférent de la parcelle 1 située en diagonale par rapport à la première nommée, il y a lieu, eu égard à des impératifs de cohérence et de connexité, d’annuler également le classement en zone d’espace vert de la parcelle sous analyse inscrite sous le numéro 454/66;

Considérant que l’article 16 de la Constitution garantit la protection du droit de propriété et prohibe l’expropriation autrement que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité;

Considérant qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est substantiel à ce point qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation (Cour Constitutionnelle, arrêt n° 00046 du 26 septembre 2008 publié au Mémorial A 2008, pp 2195 et ss);

Considérant que le même principe s’applique mutatis mutandis à partir de l’article 1er alinéa 1er du Protocole additionnel à la CEDH et des libertés fondamentales, suivant lequel «nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international»;

Considérant qu’en l’occurrence force est de constater qu’au niveau du règlement grand-ducal attaqué aucun changement dirimant n’a été opéré par rapport à la situation juridique antérieure concernant les classements des différents terrains des appelants alors que le principe de continuité a été observé de façon conséquente à cet escient par les auteurs du POS «aéroport et environ»;

Considérant que d’un autre côté, sur annulation intervenue pour toutes les parcelles situées, d’après le classement opéré par le règlement grand-ducal attaqué, en zone d’espace vert, seuls des classements en zone rurale se trouvent vérifiés pour les terrains litigieux des appelants, abstraction faite de la potentialité mise en avant concernant ceux globalement situés entre la zone d’activité commerciale communale et la zone de maintenance et de stationnement de la zone d’aéroport;

Considérant qu’outre le fait du maintien en substance du classement des terrains au niveau du règlement grand-ducal attaqué par rapport à celui opéré par le PAp de 1986, une certaine constructibilité reste assurée pour le moins concernant les terrains situés en zone rurale et plus loin une potentialité affirmée concernant ceux se trouvant précisément entre les zone d’activité commerciale communale et zone de maintenance et de stationnement précitées;

Considérant que force est dès lors à la Cour de retenir que l’argumentaire tiré par les appelants d’une violation des articles 16 de la Constitution et 1er du Protocole additionnel à la CEDH ne se trouve pas avéré en l’espèce;

Par ces motifs,

la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance;

déclare l’appel recevable;

au fond, le dit partiellement justifié;

réformant, dit que le règlement grand-ducal attaqué du 17 mai 2006 encourt l’annulation, outre celle prononcée à travers le jugement entrepris, dans la mesure du classement en zone d’espace vert des terrains sis dans la commune de Sandweiler, portant les numéros cadastraux 1 (partie) et 454/66 au lieu-dit «am Kapellebierg», 504/841 au lieu-dit «op der Haasselheck» et 750 (partie), 750/2 (partie), 751/1825 (partie) et 751/3152 (partie), tous au lieu-dit «op der Hokaul», par le POS «aéroport et environs» déclaré obligatoire à travers lui;

confirme le jugement entrepris pour le surplus;

ordonne la publication du dispositif du présent arrêt au Mémorial A avec renvoi au site internet www.ja.etat.lu où l’arrêt peut être consulté dans son intégralité;

fait masse des dépens d’appel et les impose pour moitié à l’Etat et pour l’autre moitié aux appelants.

Ainsi délibéré et jugé par:

Francis DELAPORTE, vice-président,

Serge SCHROEDER, conseiller,

Lynn SPIELMANN, conseiller,

et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier en chef de la Cour Erny MAY.

Le greffier en chef de la Cour

Le vice-président


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