Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00168 du 26 novembre 2021.

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Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00168 du 26 novembre 2021.

Dans l’affaire n° 00168 du registre

ayant pour objet quatre questions préjudicielles soumises à la Cour constitutionnelle, conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg, quatrième chambre, suivant jugement rendu le 6 avril 2021 (n° 42617 du rôle), déposé au greffe le 7 mai 2021, dans le cadre d’un litige

Entre :

X, demeurant à Y,

et :

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, représenté par le Ministre d’État, ayant ses bureaux à L-1341 Luxembourg, 2, place de Clairefontaine,

La Cour,

composée de

Roger LINDEN, président,

Francis DELAPORTE, vice-président,

Serge THILL, conseiller,

Théa HARLES-WALCH, conseiller,

Brigitte KONZ, conseiller,

Viviane PROBST, greffier,

Sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour le 4 juin 2021 par Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING pour l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG et le 10 juin 2021 par Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, pour X ainsi que les conclusions additionnelles déposées au greffe de la Cour le 6 juillet 2021 par Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING et celles déposées le 7 juillet 2021 par Maître Pol URBANY,

ayant entendu Maître Carole HARTMANN, avocat à la Cour, en remplacement de Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, et Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING en leurs plaidoiries à l’audience publique du 1er octobre 2021,

rend le présent arrêt :

Saisi d’un recours introduit par X le 5 avril 2019, tendant, principalement, à la réformation et, subsidiairement, à l’annulation d’une décision du Ministre de la Sécurité intérieure du 27 décembre 2018 ayant rejeté sa demande tendant à bénéficier du « mécanisme temporaire de changement de groupe de traitement », le tribunal administratif s’est, par jugement du 6 avril 2021, déclaré incompétent pour statuer sur le recours principal en réformation de la décision entreprise, a reçu le recours subsidiaire en annulation de cette décision et a, avant tout autre progrès en cause, saisi la Cour constitutionnelle des quatre questions préjudicielles suivantes :

1) « L’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu’il limite le nombre maximum de policiers d’un groupe de traitement pouvant bénéficier du mécanisme temporaire de changement de groupe à vingt pour cent de l’effectif total de la catégorie de traitement C du cadre policier, est-il conforme à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution, dans la mesure où il institue une différence de traitement par rapport à l’article 30 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l’Inspection générale de la Police, qui ne prévoit aucune limitation du nombre de policiers pouvant bénéficier du mécanisme temporaire de changement de groupe ? » ;
2) « L’article 94, paragraphe 3, alinéa 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu’il limite le nombre maximum de policiers d’un groupe de traitement pouvant bénéficier du mécanisme temporaire de changement de groupe à vingt pour cent de l’effectif total de la catégorie de traitement C du cadre policier, sans considérer particulièrement les policiers de la catégorie de traitement C qui sont détenteurs d’un diplôme de fin d’études secondaires, d’un diplôme de fin d’études secondaires techniques ou d’un diplôme équivalent, est-il conforme à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution, dans la mesure où il institue une différence de traitement par rapport à l’article XII de la loi du 9 mai 2018 portant (notamment) modification de la loi modifiée du 25 mars 2015, qui ne prévoit, pendant une période de deux ans, aucune limitation du nombre d’expéditionnaires informaticiens détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un diplôme équivalant pouvant bénéficier du mécanisme temporaire de changement de groupe ? » ;
3) « L’article 94, paragraphe 3, alinéa 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu’il ne prévoit que deux conditions d’accès à la voie expresse, à savoir une ancienneté de quinze ans depuis la nomination et une fonction relevant du niveau supérieur, est-il conforme à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution, dans la mesure où il institue une différence de traitement par rapport à l’article 54 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État, à l’article 30 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l’Inspection générale de la Police et à l’article 51 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2017 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires communaux, qui prévoient tous comme condition d’accès supplémentaire, par rapport à ces deux conditions, l’occupation d’un poste qui comporte l’exercice des fonctions et attributions supérieures à celles revenant à son groupe de traitement initial ? » ;
4) « L’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu’il prévoit que la sélection des candidatures se basera également sur le critère de l’ancienneté de service, est-il conforme à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution, dans la mesure où il institue une différence de traitement par rapport à l’article 54 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État, à l’article 30 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l’Inspection générale de la Police et à l’article 51 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2017 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires communaux, qui ne prévoient pas de tel critère de l’ancienneté de service pour la sélection des candidatures ? ».

Les dispositions légales visées

L’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale dispose :

« Pour pouvoir bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, le membre du cadre policier doit remplir les conditions ci-dessous :

1. avoir accompli quinze années de service depuis sa nomination ;
2. être classé à une fonction relevant du niveau supérieur.

Pour la sélection des candidats, il sera tenu compte, s’il y a lieu, de l’appréciation des compétences professionnelles et personnelles du policier en question.

Le nombre maximum de policiers d’un groupe de traitement pouvant bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, est fixé à vingt pour cent de l’effectif total de la catégorie de traitement C du cadre policier. Toute fraction résultant de l’application du taux établi ci-dessus compte pour une unité.

Le changement de groupe de traitement dans le cadre du présent article ne peut se faire qu’une seule fois et dans les limites de l’alinéa précédent et uniquement au sein de la Police.

Au cas où le nombre de candidatures admissibles dépasse les vingt pour cent, la sélection des candidatures se basera également sur le critère de l’ancienneté de service. ».

L’article 30, paragraphe 3, de la loi sur l’Inspection générale de la Police dispose :

« Pour pouvoir bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, le fonctionnaire doit remplir les conditions ci-dessous :

1. avoir accompli quinze années de service depuis sa nomination dans le cadre policier de la Police ;
2. être classé à une fonction relevant du niveau supérieur ;
3. occuper un poste ou emploi qui comporte l’exercice de fonctions et attributions supérieures à celles revenant à son groupe de traitement initial.

Pour la sélection des candidats, il sera tenu compte, s’il y a lieu, de l’appréciation des compétences professionnelles et personnelles du fonctionnaire en question.

Le changement de groupe de traitement dans le cadre du présent article ne peut se faire qu’une seule fois et uniquement à l’intérieur de l’IGP. ».

L’article 54, paragraphe 3, de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État dispose :

« Pour pouvoir bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, le fonctionnaire doit remplir les conditions suivantes :

1. avoir accompli quinze années de service depuis sa nomination ;
2. être classé à une fonction relevant du niveau supérieur ;
3. occuper un poste qui comporte l’exercice des fonctions et attributions supérieures à celles revenant à son groupe de traitement initial.

Pour la sélection des candidats, il sera tenu compte, s’il y a lieu, de l’appréciation des compétences professionnelles et personnelles du fonctionnaire en question.

Le nombre maximum de fonctionnaires d’un groupe de traitement pouvant bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, est fixé à vingt pour cent de I’effectif total du groupe de traitement initial de l’administration dont relève le fonctionnaire. Toute fraction résultant de I’application du taux établi ci-dessus compte pour une unité. ».

L’article XII de la loi du 9 mai 2018 portant modification (…) 6° de la loi modifiée sur les traitements des fonctionnaires de l’État dispose :

« Les expéditionnaires informaticiens en service, en congé de maternité, en congé parental ou en congé sans traitement au 30 septembre 2015 et détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un certificat d’études reconnu équivalent par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions peuvent bénéficier pendant une période de deux années à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi des dispositions de l’article 54 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État, sans que la limite de vingt pour cent de l’effectif total du groupe de traitement initial doive être respectée. ».

L’article 51, paragraphe 3, du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 fixant le régime des traitements et les conditions d’avancement des fonctionnaires communaux, pris en exécution de la loi sur le statut des fonctionnaires communaux, dispose :

« Pour pouvoir bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, le fonctionnaire doit remplir les conditions suivantes :

1. avoir accompli quinze années de service depuis sa nomination définitive ;
2. être classé à une fonction relevant du niveau supérieur ;
3. occuper un poste qui comporte I’exercice des fonctions et attributions supérieures à celles revenant à son groupe de traitement initial.

Pour la sélection des candidats, il sera tenu compte, s’il y a lieu, de l’appréciation des compétences professionnelles et personnelles du fonctionnaire en question.

Le nombre maximum de fonctionnaires d’un groupe de traitement pouvant bénéficier de ce mécanisme temporaire de changement de groupe, est fixé à vingt pour cent de l’effectif total du groupe de traitement initial de l’administration dont relève le fonctionnaire. Toute fraction résultant de l’application du taux établi ci-dessus compte pour une unité. Le taux maximal prévu par le présent alinéa ne s’applique pas aux fonctionnaires assumant les fonctions de secrétaire, de secrétaire-rédacteur ou de receveur. Pour l’application du présent alinéa, ces agents ne sont pas considérés comme appartenant à leur groupe de traitement respectif. ».

Appréciation de la Cour

Le mécanisme temporaire de changement de groupe de traitement, encore appelé « mécanisme temporaire de la voie expresse » prévu à l’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale permet, sous certaines conditions, à des fonctionnaires de la catégorie de traitement C du cadre policier de la Police grand-ducale d’accéder au groupe de traitement immédiatement supérieur.

Les quatre questions tendent à voir comparer l’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, précité, à des dispositions relevant du statut des fonctionnaires de l’État en général, de celui des fonctionnaires expéditionnaires informaticiens, détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un diplôme équivalent, de celui des fonctionnaires communaux et de celui des membres de l’Inspection générale de la Police (ci-après « l’IGP ») bénéficiant dans le cadre de leurs législations respectives, sous certaines conditions, du mécanisme de changement de groupe de traitement.

L’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution dispose : « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ».

La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée.

Il ressort de l’exposé des motifs de la loi du 25 mars 2015 fixant les conditions et modalités de l’accès du fonctionnaire à un groupe de traitement supérieur au sien et de l’employé de l’État à un groupe d’indemnité supérieur au sien que le législateur s’est inspiré de la philosophie générale issue du processus de Bologne, des principes du « Lifelong Learning » et de la validation des acquis de l’expérience professionnelle.

Le champ d’application de la loi du 25 mars 2015 a toutefois été délimité en ce sens que pour certaines fonctions, dont celles de la Police grand-ducale et de l’IGP, un changement de groupe de traitement ou d’indemnité n’était pas possible (Doc. parl. N° 6462, sub article 5, p. 3).

L’audit ayant précédé la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale a fait apparaître une discordance des carrières policières par rapport aux carrières de l’administration générale, ce qui a abouti à l’introduction des groupes de traitement A2 et B1 au sein de la Police grand-ducale. La création de nouvelles catégories et de nouveaux groupes de traitement au sein du cadre policier impliquait une nouvelle énumération reprenant les catégories et groupes de traitement du cadre policier et la possibilité pour les seuls fonctionnaires de la catégorie de traitement C d’accéder, sous certaines conditions, au groupe de traitement B1 (Doc. parl. N° 7045, Commentaire des articles p. 52 et 56).

La nécessité préalable d’une restructuration du statut particulier de la Police grand-ducale, corps relevant de la force publique, essentiellement hiérarchisée à sa base, par l’instauration de nouvelles catégories et de nouveaux groupes de traitement et par l’introduction du mécanisme de la voie expresse à partir de la seule catégorie de traitement C, laisse apparaître que la situation du cadre policier de la Police grand-ducale est spécifique à tel point qu’elle doit être analysée à part et n’est pas comparable à celle des fonctionnaires de l’État en général, ni à celle des fonctionnaires expéditionnaires informaticiens, détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un diplôme équivalent, ni à celle des fonctionnaires communaux.

En ce qui concerne la situation des fonctionnaires de l’IGP, la Cour relève, au vu des renseignements fournis, une différence majeure entre le nombre des candidats potentiels des deux corps de police susceptibles de bénéficier du mécanisme de changement par la voie expresse qui s’élevait en janvier 2021 à 23 agents pour l’IGP et à 1.471 agents pour la Police grand-ducale.

Étant recrutés parmi les membres du cadre policier de la Police grand-ducale, les membres de l’IGP sont, en outre, soumis au « principe du non-retour » et bénéficient, en contrepartie, d’une possibilité de promotion de carrière. Il ressort, en effet, des travaux préparatoires de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l’IGP, que celle-ci visait à conférer à ce corps de police spécialisé un cadre propre lui permettant de fonctionner comme une véritable administration et d’accroître son indépendance par rapport à la Police grand-ducale (Doc. parl. N° 7044, Exposé des motifs, p. 14).

Étant appelés, de surcroît, à exercer dans leurs nouvelles fonctions un contrôle institutionnalisé des services de la Police grand-ducale, les membres de l’IGP se trouvent, eux aussi, dans une situation spécifique qui n’est pas comparable à celle du cadre policier de la Police grand-ducale.

En l’absence d’une situation comparable entre les différents bénéficiaires du mécanisme de la voie expresse, une violation de l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution n’est pas établie en relation avec les quatre questions préjudicielles posées.

PAR CES MOTIFS,

la Cour constitutionnelle :

dit que l’article 94, paragraphe 3, alinéa 3, de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale ayant pour objet le bénéfice du mécanisme temporaire de changement de groupe de traitement n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution ;

dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial A ;

dit qu’il sera fait abstraction des nom et prénom de X lors de la publication de l’arrêt au Journal officiel ;

dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg, dont émane la saisine, et qu’une copie conforme sera envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.

La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Roger LINDEN, en présence du greffier Viviane PROBST.

Le greffier,

Viviane Probst

Le président,

Roger Linden


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