Arrêt de la Cour Administrative - Audience publique du 19 février 2009 - Appel formé par la société anonyme contre un jugement du tribunal administratif du 7 août 2008 (n° 21931 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol «aéroport et environs» en présence de la commune de Niederanven en matière d’urbanisme.

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Arrêt de la Cour Administrative - Audience publique du 19 février 2009 - Appel formé par la société anonyme contre un jugement du tribunal administratif du 7 août 2008 (n° 21931 du rôle) ayant statué sur son recours dirigé contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol «aéroport et environs» en présence de la commune de Niederanven en matière d’urbanisme.

Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 24834C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 18 septembre 2008 par Maître Gilles DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme, établie et ayant son siège social à L, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 7 août 2008 ayant déclaré recevable, mais non fondé son recours en annulation introduit contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol «aéroport et environs»;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 22 septembre 2008 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Niederanven;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 7 octobre 2008 par Maître Fernand ENTRINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Niederanven;

Vu l’acte d’avocat à avocat du 6 octobre 2008 portant notification de ce mémoire en réponse à Maître Gilles DAUPHIN;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 17 octobre 2008 par Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRÜCK;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 17 novembre 2008 par Maître Gilles DAUPHIN au nom de la société anonyme Société Immobilière du Golf S.A.;

Vu l’acte d’avocat à avocat du même jour portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Fernand ENTRINGER;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 16 décembre 2008 par Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRÜCK;

Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;

Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Gilles DAUPHIN et Florence HOLZ, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, de même que Madame le délégué du gouvernement Monique ADAMS en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 13 janvier 2009.

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En application de la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire a été pris le règlement grand-ducal du 31 août 1986 déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel «aéroport et environs», désigné ci-après par le «PAp».

Ce règlement grand-ducal a été modifié à plusieurs reprises et ce plus particulièrement par le règlement grand-ducal du 3 août 1990 déclarant obligatoire une première modification du PAp «aéroport et environs», ainsi que par le règlement grand-ducal du 24 juin 1992 déclarant obligatoire une deuxième modification du PAp précité.

Suite à l’entrée en vigueur de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, abrogeant celle précitée du 20 mars 1974, le gouvernement en conseil décida le 14 janvier 2000 de procéder à la révision du PAp «aéroport et environs» précité et chargea le ministre de l’Intérieur de l’élaboration d’un plan d’occupation du sol (POS) en application de la nouvelle législation en matière d’aménagement du territoire.

A partir du 28 juillet 2003, le projet de POS fut déposé au secrétariat des communes de Betzdorf, Hesperange, Luxembourg, Niederanven, Sandweiler et Schuttrange pour enquête publique, ceci conformément à l’article 13 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée.

En date du 2 septembre 2003 la société anonyme, ci-après «la société», déclarant être propriétaire de plusieurs parcelles inscrites au cadastre de la commune de Niederanven, section B de Senningen, au lieu-dit «Auf dem Kiem», sous le numéro 1186/3614 et section E de Grünewald, au lieu-dit «Beim Golf», sous les numéros 9/429, 9/460 et 9/467, toutes exploitées en tant que terrain de golf, introduisit auprès du collège échevinal de la commune de Niederanven une réclamation mettant en avant trois séries de griefs tenant, le premier au nouveau giratoire destiné aux nouvelles liaisons «Höhenhof», aéorogare et golf à partir de la RN1 ensemble le nouvel accès au golf; le second au couloir pour voie de communication (CVC-N) destiné à un projet ferroviaire prévu le long de l’autoroute A1 et le troisième au déplacement prévu de la RN1 vers le terrain de golf et une extension de la zone d’aéroport (ZA) jusqu’à la limite sud du golf, zone destinée à des parkings, des secteurs de passagers (SPA) et des immeubles administratifs.

Par règlement grand-ducal du 17 mai 2006, publié au mémorial A n° 101 du 14 juin 2006, le POS «aéroport et environs» fut déclaré obligatoire.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 septembre 2006, la société fit introduire un recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006, à travers lequel elle réitéra et développa ses second et troisième griefs précités tenant respectivement aux voie de communication et zone d’aéroport (ZA) précitées, à l’exception du premier grief tenant au giratoire, désormais planifié à la satisfaction de la société demanderesse.

Par un jugement du 7 août 2008 (n° 21931 du rôle), le tribunal administratif déclara le recours recevable, mais non fondé et en débouta la société demanderesse avec charge des frais.

Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 18 septembre 2008 la société entreprend ledit jugement du 7 août 2008, dont elle sollicite la réformation dans le sens de voir annuler le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 attaqué dans la mesure où il concerne, d’un côté, l’établissement d’un couloir pour voies de communication sur la propriété de l’appelante et, d’un autre côté, en ce qu’il classe des terrains adjacents à cette propriété, dont plus particulièrement la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Niederanven, section E de Grünewald, sous le numéro 9/468, en zone d’aéroport/secteur administratif, sans prévoir de mesures de protection. L’appelante demande encore à voir renvoyer l’affaire devant le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, sinon devant le gouvernement en conseil et de voir condamner l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais et dépens des deux instances.

A l’appui de sa requête d’appel la société déclare réitérer tout d’abord son argumentaire de première instance et reproduit plus particulièrement le contenu de sa réclamation du 2 septembre 2003 précitée, également relaté in extenso dans le jugement dont appel.

En droit, elle déclare plus particulièrement maintenir ses moyens développés en première instance en se rapportant à nouveau à prudence de justice concernant la régularité de la procédure d’adoption du POS dans le cadre de la loi du 21 mai 1999 précitée. Pour la première fois en appel l’appelante soulève la non-conformité du POS aux exigences de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, désignée ci-après par «la directive 2001/42/CE». Suivant elle, le POS tomberait sous les prévisions de la directive 2001/42/CE, dont plus particulièrement l’évaluation environnementale prévue à son article 3, ainsi que les dispositions de l’article 5 de la directive mettant en exergue que l’évaluation doit porter sur les incidences notables de la mise en œuvre du plan ou programme et identifier, décrire et évaluer des solutions de substitution raisonnables ainsi que prévoir les informations à fournir au public visées à l’annexe I.

Quant au couloir pour voie de communication, l’appelante réitère son argumentaire portant critique du choix opéré concernant la variante retenue. Ainsi, le tribunal se serait référé au rapport de présentation, lequel ne contiendrait cependant aucune information pertinente, mise à part l’affirmation que la variante choisie minimiserait l’impact sur les zones boisées du Grünewald, par ailleurs non étayée. Plus particulièrement, à travers cette affirmation il ne serait pas pris position par rapport à l’impact occasionné par les voies de communication projetées sur les terrains de l’appelante se trouvant classés en zone de récréation (ZR) réservée aux équipements récréatifs et touristiques, dont plus particulièrement l’exercice de la pratique du golf. Par ailleurs, le tribunal se serait référé encore à la simple affirmation du délégué du gouvernement consistant à mettre en avant le respect des dispositions légales et réglementaires en la matière. Suivant l’appelante, le fait par le tribunal de s’appuyer sur trois lignes du rapport de présentation n’ayant aucune valeur juridique et sur l’affirmation précitée du délégué du Gouvernement dans son mémoire en duplique ne correspondrait pas à une vérification valable devant correspondre au contrôle de la légalité à effectuer par la juridiction saisie en la matière.

Quant au classement en zone d’aéroport des terrains adjacents visés, l’appelante déclare ne pas partager l’analyse du tribunal concernant les dispositions de l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué prévoyant que la zone d’aéroport est subdivisée en plusieurs secteurs qui désignent «pour toute aire partielle de la zone d’aéroport la fonction principale mais non exclusive de cette partie de l’aéroport». Suivant l’appelante, cette dernière formule ne revêt pas le caractère de précision que lui prêtent les premiers juges, surtout en ce qui concerne les épithètes «principale mais non exclusive». Il est encore reproché aux premiers juges d’avoir retenu que le POS constituerait un simple document de planification n’exigeant pas l’indication de l’affectation d’une zone dans le sens de la mention de prescriptions dimensionnelles, d’implantation ou autrement techniques, même si, d’après les premiers juges, le maître d’ouvrage devait par ailleurs respecter «les prescriptions généralement applicables en matière d’urbanisme». D’un côté, le tribunal ne préciserait pas cette dernière notion, tandis que, d’un autre côté, l’article 6 du règlement grand-ducal attaqué prévoirait que la mise en valeur des terrains classés en zone d’aéroport se ferait directement sur base du POS, sans qu’il y ait obligation d’établir un plan d’aménagement particulier pour cette zone. Ainsi, l’autorisation de construire, de transformer ou de démolir un bâtiment serait accordée par le bourgmestre de la commune concernée si les travaux sont conformes au POS, parties graphique et écrite. Ainsi encore, l’article 6 en question ne permettrait pas d’imposer de quelconques restrictions ou mesures compensatoires au stade de la délivrance de l’autorisation de construire, si elles n’étaient pas prévues au niveau du POS, conformément par ailleurs aux dispositions de l’article 12 de la loi du 21 mai 1999 précitée. Suivant l’appelante, le POS serait le seul instrument juridique de nature à pouvoir imposer au propriétaire du terrain, qui est à l’origine des nuisances pour le voisinage, de prendre les mesures destinées à amoindrir ces nuisances sur son propre terrain et à ses frais. Une absence totale de pareilles prescriptions constituerait une violation des principes de proportionnalité et du pollueur-payeur et devrait dès lors «entraîner la nullité».

La commune de Niederanven se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel en la pure forme. Quant au fond, elle renvoie au registre des délibérations de son conseil communal du 24 octobre 2003 concernant le point 6 de l’ordre du jour portant sur l’avis au sujet du projet du règlement grand-ducal attaqué, suivant sa version soumise à enquête publique en date du 28 juillet 2003. La commune demande acte qu’elle maintient les positions exprimées à cette occasion, le conseil communal ayant à l’époque avisé favorablement, à l’unanimité, ledit projet. La commune déclare par ailleurs ne pouvoir partager les critiques de la décision entreprise qui ne seraient justifiées ni en droit ni en fait.

L’Etat se rapporte à son tour à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité de l’appel.

En ordre principal, il sollicite le rejet des moyens d’appel avec confirmation du jugement dont appel.

En ordre subsidiaire, en cas de réformation du jugement de première instance, l’Etat demande à ce que l’annulation ne soit que partielle et pour le surplus ne porte que sur les terrains de la partie appelante.

Quant aux moyens d’appel, l’Etat demande tout d’abord la confirmation du jugement entrepris concernant les griefs soulevés, par renvoi, par la partie appelante concernant la régularité de la procédure d’adoption du POS et déclare maintenir ses moyens de première instance quant auxdits griefs, suivant lesquels le dossier administratif aurait été incomplet, étant donné que les observations du ministre de l’Intérieur, l’avis du comité interministériel et les propositions du ministre de l’Aménagement du territoire n’auraient pas été communiqués.

Quant au moyen de la violation de la directive 2001/42/CE, l’Etat estime qu’au-delà de la question de savoir si cette directive a vocation de s’appliquer aux procédures d’adoption d’un POS, il y aurait lieu de constater qu’en tout état de cause elle ne serait pas applicable en l’espèce en raison des dispositions transitoires existantes y relativement tant au niveau européen qu’au niveau national. Au niveau européen l’Etat renvoie à l’article 13 paragraphe 3 de la directive 2001/42/CE pour soutenir que la procédure d’adoption du POS est à inclure parmi les plans et programmes dont le premier acte préparatoire est antérieur à la date y émargée, c’est-à-dire le 21 juillet 2004, pour entraîner la non-application de la directive au niveau national et renvoie à l’article 14 de la loi du 22 mai 2008 relative à l’évaluation de certains plans et programmes sur l’environnement, ayant précisément porté transposition au droit national de ladite directive. Dans la mesure où le règlement grand-ducal attaqué serait antérieur à l’entrée en vigueur de ladite loi de transposition, il n’y aurait pas lieu à application de cette dernière en vertu précisément dudit article 14.

Quant au fond et par rapport au premier grief tiré de la justification insuffisante du choix pour le tracé du couloir pour voies de communication y opéré, l’Etat insiste d’abord sur le fait qu’un POS est un instrument de planification de l’aménagement du territoire et non pas un instrument d’exécution d’un projet de construction. Dans cette mesure il serait comparable à un plan d’aménagement général. La partie publique de renvoyer au rapport de présentation et plus particulièrement aux objectifs y émargés pour le POS en question en vue de dégager son caractère préalable à la réalisation des infrastructures y prévues. La réalisation concrète d’un projet individuel resterait soumise aux différentes législations y afférentes en matière d’urbanisme et d’établissements classés voire de grande voirie. Le choix précis du tracé ressortirait du rapport de présentation et ce plus particulièrement de son point 3 b) axé essentiellement sur le souci de minimiser l’impact occasionné par rapport aux zones boisées du Grünewald. En renvoyant à un jugement du tribunal administratif du 7 août 2008 (n° 21932 du rôle), l’Etat souligne encore le caractère d’instrument de planification du POS et l’absence d’exigence légale de la mise en place d’une étude d’impact. Au titre du classement en zone d’aéroport de la parcelle voisine cadastrée sous le numéro 9/468 (section E de Grünewald), l’Etat rappelle tout d’abord les dispositions de l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué sur la zone d’aéroport ainsi que l’article 11 de la loi du 19 juillet 2005 ayant porté modification de la loi précitée du 19 juillet 2004 concernant le cadrage du plan d’occupation du sol, de même que de l’article 6, alinéa 1er du règlement grand-ducal attaqué prévoyant que la mise en valeur des terrains classés en zone d’aéroport à travers ledit règlement grand-ducal se fera directement sur base du plan d’occupation du sol sans obligation d’établir un PAp pour cette zone. Au titre du contenu du POS «aéroport et environs», l’Etat estime qu’en subdivisant la zone d’aéroport prévue à l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué en unités fonctionnelles, le POS serait allé au-delà des exigences imposées par la législation concernant l’aménagement du territoire.

Au titre des prescriptions urbanistiques, il y aurait lieu de lire l’article 6 du règlement attaqué ensemble avec son article 5 qui prévoirait l’application des règlements d’urbanisme communaux dont notamment le règlement des bâtisses de la commune concernée, en l’occurrence la commune de Niederanven. Dans la mesure où les terrains litigieux seraient classés en secteur administratif, il serait clair qu’ils sont destinés à recevoir des bâtiments administratifs accueillant des bureaux nécessaires à l’accomplissement des activités aéroportuaires et qu’ils doivent par ailleurs se conformer aux normes applicables aux constructions à ériger telles que se dégageant de la réglementation communale d’urbanisme. A cela s’ajouteraient les contraintes liées aux servitudes ayant trait aux installations de navigation aérienne prévues par le POS lui-même, plus particulièrement à travers son chapitre 5 emportant notamment une limitation des hauteurs des constructions à ériger. Le jugement entrepris serait dès lors également à confirmer quant à ce volet.

Enfin, l’Etat estime que la partie appelante entendrait se prévenir d’éventuelles nuisances résultant de futures constructions dans la zone d’aéroport. Selon la partie publique ces nuisances seraient purement hypothétiques dans le cadre de la procédure d’adoption du POS et elles ne pourraient utilement être invoquées que le jour où un projet concret serait prévu sur les terrains en question, le cas échéant dans le cadre des autorisations spécifiques devant être délivrées en vertu de la législation sur les établissements classés.

A travers sa réplique, l’appelante entend dégager du caractère de grande précision exigée par l’article 11 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée dans le chef du POS et du fait que d’après son article 14 l’exécution d’un POS déclaré obligatoire est d’utilité publique, que l’institution d’un couloir pour voies de communication à un endroit déterminé par le règlement attaqué est de nature à amputer le propriétaire, pour l’avenir, d’un droit essentiel, celui de discuter utilement du tracé ainsi retenu. C’est pourquoi l’Etat aurait dû, dans le cadre de la procédure d’adoption du POS, expliquer et étayer sur base de données précises le choix précis d’implanter le couloir pour voies de communication à l’endroit litigieux appartenant à l’appelante. Tel n’aurait pas été le cas en l’occurrence, les explications fournies ne suffisant pas aux exigences dégagées par la jurisprudence pour que le juge de l’annulation puisse statuer utilement par rapport à la vérification des faits à la base du classement opéré.

Quant au deuxième grief au fond, l’appelante demande acte que les terrains adjacents à sa propriété se trouvant classés en zone d’aéroport – secteur administratif (SAD) sont uniquement «destinés à recevoir des bâtiments administratifs accueillant des bureaux nécessaires à l’accomplissement des activités aéroportuaires», tel que se dégageant du mémoire en réponse étatique. Elle donne à considérer que des mesures destinées à amoindrir les nuisances dans le chef de son terrain de golf pourraient consister notamment dans l’instauration de «zones tampon», lesquelles trouveraient parfaitement leur place dans les objectifs et moyens d’un POS.

Enfin, quant à la demande étatique subsidiaire de voir limiter l’impact d’une annulation éventuelle aux seules parcelles litigieuses, l’appelante se rapporte à prudence de justice, tout en faisant remarquer que si les terrains litigieux relatifs au couloir pour voies de communication critiqué lui appartenaient à titre de propriétaire, ceux visés en rapport avec le moyen tiré du classement en zone d’aéroport ne seraient pas sa propriété.

A travers sa duplique, l’Etat ajoute quant à la question du degré de précision du POS par rapport aux autres instruments d’aménagement national du territoire que sont les plans directeurs, que tous ces plans auraient le même niveau hiérarchique et qu’à la même enseigne que le plan directeur, le POS, déclaré obligatoire par règlement grand-ducal, modifie de plein droit les PAG communaux conformément à l’article 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée. Dans la mesure où la réalisation de tous les instruments prévus par la loi modifiée du 21 mai 1999 en question est d’utilité publique, sous condition d’avoir été préalablement déclarés obligatoires par règlement grand-ducal, peu importerait qu’il s’agisse d’un plan directeur ou d’un POS. Sous aucun de ces points de vue le caractère d’instrument de planification ne serait enlevé au POS. En citant les réunions d’information et possibilités pour le public de faire valoir ses réclamations dans le cadre de la procédure d’adoption du POS conformément aux dispositions de l’article 13 de la loi modifiée du 21 mai 1999, l’Etat entend réfuter l’affirmation de l’appelante suivant laquelle elle n’aurait pas été informée du tracé du couloir pour voies de communication actuellement litigieux et aurait été dans l’impossibilité de discuter celui-ci.

Enfin, tout en avançant que la motivation produite en l’occurrence quant audit couloir serait insuffisante pour que le juge de l’annulation puisse y appliquer son contrôle, l’appelante n’apporterait la moindre précision quant à cette contestation. Le moyen serait dès lors à rejeter comme ayant un caractère général et non circonstancié.

Considérant que l’appel est recevable pour avoir été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi;

Considérant que relativement au premier moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’adoption du POS avancée par l’appelante, en ce que le dossier administratif aurait été incomplet du fait que les observations du ministre de l’Intérieur, l’avis du comité interministériel et des propositions du ministre de l’Aménagement du territoire y auraient fait défaut, la Cour fait siens les développements méticuleux et pertinents des premiers juges, auxquels les parties n’ont rien ajouté en appel, l’appelante s’étant plus particulièrement limitée à réitérer en substance le moyen, sans autrement l’étayer;

Considérant qu’en application de l’article 41 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, la Cour est amenée à toiser le moyen nouveau tiré de la violation de la directive 2001/42/CE;

Considérant qu’en faisant abstraction de toutes autres, la question première est celle de savoir si ladite directive se trouve être applicable ratione temporis à la procédure d’adoption du POS «aéroport et environs» dont le règlement grand-ducal attaqué qui emporte déclaration obligatoire constitue l’aboutissement;

Considérant que la directive 2001/42/CE dispose au paragraphe 3 de son article 13 intitulé «mise en œuvre de la directive»: que «l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 1, s’applique aux plans et programmes dont le premier acte préparatoire formel est postérieur à la date visée au paragraphe 1. Les plans et programmes dont le premier acte préparatoire est antérieur à cette date et qui sont adoptés ou présentés plus de vingt-quatre mois après cette date sont soumis à l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 1, à moins que les Etats membres ne décident au cas par cas que cela n’est pas possible et n’informent le public de cette décision»;

Que le paragraphe 1 du même article 13 dispose que «les Etats membres prennent les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 21 juillet 2004. Ils en informent immédiatement la commission»;

Considérant qu’il résulte des éléments constants de la procédure relatés en tête d’arrêt qu’après la décision du gouvernement en conseil du 14 janvier 2000 de procéder à la révision du PAp «aéroport et environs», le projet de POS fut déposé en date du 28 juillet 2003 aux secrétariats communaux des 6 communes de Betzdorf, Hesperange, Luxembourg, Niederanven, Sandweiler et Schuttrange pour enquête publique, conformément à l’article 13.1 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée et que cette procédure fut clôturée 45 jours après le dépôt public en application du paragraphe 4 du même article 13;

Considérant que sans devoir pousser plus loin l’analyse de savoir notamment dans quelle mesure le projet de POS en question est à classifier parmi les plans et programmes visés à l’article 13 paragraphe 3 de la directive 2001/42/CE prérelaté, toujours est-il que son premier acte préparatoire est antérieur à la date butoir du 21 juillet 2004 fixée par le paragraphe 1er du même article 13;

Que le règlement grand-ducal attaqué datant du 17 mai 2006, l’adoption du POS est encore en toute occurrence à situer avant l’expiration du délai de 24 mois à compter de ladite date butoir du 21 juillet 2004, toujours conformément au paragraphe 3 dudit article 13;

Considérant qu’il en découle que la directive 2001/42/CE n’a pas trouvé à s’appliquer ratione temporis au projet du POS «aéroport et environs»;

Considérant qu’à titre superfétatoire, la loi de transposition du 22 mai 2008 étant éminemment postérieure à l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal attaqué et, a fortiori à l’approbation par le gouvernement en conseil du projet de règlement qui l’a devancé, la conclusion de la non-applicabilité ratione temporis de la directive 2001/42/CE ne s’en trouve que confirmée;

Que le moyen nouveau en appel est dès lors à écarter à son tour;

Considérant qu’il est constant que le recours en annulation formé par la société s’est inscrit dans le cadre des dispositions de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, en ce que le règlement grand-ducal attaqué est à considérer comme acte administratif à caractère réglementaire sous cet aspect;

Considérant qu’à travers l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée, le législateur est venu instaurer à l’encontre des actes administratifs à caractère réglementaire un recours en annulation suivant les mêmes cinq cas d’ouverture, énoncés à l’identique, que ceux prévus pour le recours en annulation ouvert d’après l’article 2 à l’encontre de toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements;

Considérant que dans les deux ensembles de recours d’annulation à traiter de manière identique sous cet aspect, la mission du juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité, notamment d’ordre politique, à la base d’un acte administratif attaqué, mais inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont entièrement établis, à l’exclusion de tout doute raisonnable et se trouvent dans un rapport de proportion adéquat, exempt de toute erreur manifeste d’appréciation;

Considérant que s’agissant dans le chef du règlement grand-ducal critiqué d’un acte administratif à caractère réglementaire, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes notamment celles relatives à l’existence et à l’indication des motifs à sa base prévues par ses articles 6 et suivants, ne s’appliquent pas telles quelles, étant donné qu’en vertu de la loi habilitante du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernent que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas des procédures spéciales présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré;

Considérant qu’à l’instar de toute décision administrative, l’acte administratif à caractère réglementaire doit être légalement pris, tant au regard des exigences de l’article 95 de la Constitution, suivant lequel les Cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois, que de celles de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée;

Que plus particulièrement tout acte administratif à caractère réglementaire doit baser sur des motifs légaux ayant existé au moment où il a été pris et dont tant l’existence que la légalité sont à vérifier par le juge administratif;

Considérant que le juge administratif, saisi d’un recours en annulation dirigé contre un acte administratif à caractère réglementaire, doit être mis en mesure de vérifier l’existence des motifs légaux à sa base;

Considérant que l’appréciation du caractère suffisant des motifs à la base d’un tel acte réglementaire afin d’en justifier la légalité, est effectuée par le juge administratif au regard de l’ensemble des autres éléments du dossier, étant constant qu’au-delà des motifs indiqués à la base de l’acte, il convient encore de tenir compte de ceux ayant existé au moment où l’acte a été pris, fussent-ils non indiqués, dans la mesure où ils résultent par ailleurs des éléments du dossier, en ce qu’ils sont notamment et plus particulièrement fournis en cours d’instance par l’administration;

Considérant que l’existence et la légalité des motifs à la base d’un acte administratif à caractère réglementaire doivent dès lors être documentées pour le moins au moment où la juridiction administrative saisie est amenée à statuer, étant entendu qu’au préalable les parties doivent avoir eu la possibilité de prendre utilement position y relativement, conformément aux exigences se dégageant du principe du contradictoire, dont le respect de leurs droits de la défense;

Considérant que contrairement aux conclusions étatiques en duplique le moyen de la partie appelante a été formulé non pas de façon générale mais avec la précision requise;

Qu’en ce qu’il est conclu que si le juge d’annulation n’a pas pu procéder à la vérification de la légalité de l’acte administratif réglementaire lui soumis de façon valable, c’est l’annulation de cet acte qui devrait s’ensuivre conformément à ce que l’appelante requiert au dispositif de sa requête d’appel, par réformation du jugement entrepris;

Considérant qu’en mettant en cause le choix des autorités publiques pour le tracé du couloir pour voies de communication, en ce qu’il passe par sa propriété, l’appelante, sans le dire expressément durant la phase contentieuse, entend cependant implicitement mais nécessairement voir fixer ce tracé à un endroit ne passant point par sa propriété;

Que dans le cadre de sa réclamation du 2 septembre 2003 elle avait été particulièrement claire en émargeant, d’un côté, que le tracé choisi «empiète sur le terrain de golf, ce qui implique, à cet endroit également, la destruction d’une zone boisée, indispensable cependant afin de limiter les nuisances de la circulation autoroutière et ferroviaire» pour exiger, d’un autre côté, qu’«il est donc indispensable de déplacer ce couloir du côté opposé de l’A1, au nord de celle-ci»;

Considérant que dans l’accomplissement de sa mission en tant que juge de la légalité la Cour, dans son analyse de l’existence d’un rapport de proportion adéquat, exempt de toute erreur manifeste d’appréciation par rapport aux faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration, une fois vérifiés comme étant dûment établis, est amenée plus particulièrement à effectuer la balance entre les intérêts publics et les intérêts privés qui, en règle générale sont appelés à être servis et observés de façon complémentaire, sauf le cas de contradiction irréductible, auquel cas l’intérêt public a vocation à l’emporter sur l’intérêt privé;

Considérant que l’appelante ne conteste pas le tracé du couloir pour voies de communication en tant que tel, ni plus particulièrement la fixation du tracé à proximité directe le long de l’autoroute;

Considérant qu’à l’endroit litigieux le couloir pour voies de communication en question a effectivement été prévu en adjonction directe par rapport à l’assiette de l’autoroute A1, tout en étant appelé à empiéter nécessairement sur la propriété de l’appelante, étant donné que celle-ci longe directement l’assiette en question du côté sud de l’autoroute dont s’agit;

Considérant que l’adjonction directe du couloir pour voies de communication le long de l’assiette de l’autoroute, loin de constituer une erreur d’appréciation, rejoint au contraire, à de multiples niveaux la fixation d’un tracé raisonnable de nature à regrouper les inconvénients respectivement engendrés par les voies de communication concernées tout en arrivant à limiter parallèlement en surface leur impact par rapport à l’étendue de terrains qui leur est strictement nécessaire;

Que dès lors le choix de faire longer à l’endroit le tracé pour voies de communication litigieux directement le long de l’autoroute A1 ne saurait a priori être raisonnablement mis en question;

Considérant que reste l’alternative proposée dans la réclamation de l’appelante actuelle consistant à voir déplacer le tracé en question du côté opposé de l’autoroute, c’est-à-dire du côté nord;

Considérant qu’il résulte des plans versés au dossier, dont plus particulièrement ceux publiés en annexe au règlement grand-ducal attaqué, ensemble les explications fournies par la partie publique, notamment en instance d’appel, qu’outre le fait qu’un déplacement du couloir pour voies de communication litigieux du côté nord de l’autoroute A1 allongerait le tracé en question tout en soulevant des questions de «traversée» nécessaire de l’assiette de l’autoroute, il emporterait surtout un passage obligé prolongé, fut-ce à ses bords de ce côté de l’autoroute, du massif boisé du Grünewald qui constitue un ensemble forestier de grande étendue et, en grande partie, d’un seul tenant, essentiellement accessible au public;

Considérant que tel que l’a souligné la partie publique, la solution retenue repose en premier lieu sur le souci de minimisation de l’empiétement sur le Grünewald;

Considérant qu’en dernière analyse la balance à opérer est celle qui doit être effectuée entre, d’un côté, l’intérêt public de voir limiter au maximum l’emprise des voies de communication litigieuses sur le Grünewald et, de l’autre côté, l’empiétement sur une portion essentiellement boisée à l’endroit de la parcelle appartenant à l’appelante, vouée à l’initiative privée de la pratique du golf;

Considérant qu’une fois admise la limitation relativement optimale de l’impact du tracé du couloir pour voies de communication en le traçant en adjonction directe par rapport à l’assiette de l’autoroute A1 à l’endroit, le choix à opérer entre la variante «sud» et la variante «nord» revient à opposer le passage par le terrain de l’appelante à celui, par ailleurs imposé, à travers le massif du Grünewald avec allongement du tracé et difficultés de traversées de l’assiette de l’autoroute, pour lequel l’intérêt privé de l’appelante est appelé à céder par rapport à l’intérêt public tel que cadré ci-avant;

Que c’est dès lors sans commettre une erreur manifeste d’appréciation et sans procéder de façon disproportionnée que le règlement grand-ducal attaqué a pu retenir à l’endroit litigieux le tracé du couloir pour voies de communication dont s’agit, passant, sur son extrémité, par le terrain de l’appelante;

Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que par confirmation du jugement entrepris il convient d’écarter à son tour le moyen;

Considérant que quant au dernier volet de l’appel concernant le classement de terrains adjacents dans la zone d’aéroport (ZA), secteur administratif (SAD), il convient tout d’abord de préciser que l’appelante critique plus particulièrement l’affectation du terrain voisin inscrit au cadastre de la commune de Niederanven, section E de Grünewald sous le numéro 9/468 appartenant au domaine de l’Etat, d’après les informations afférentes utilement soumises à la Cour;

Considérant que la contestation par l’appelante d’aspects du classement à travers le règlement grand-ducal attaqué d’une parcelle ne lui appartenant pas constituant la réitération d’un point de sa réclamation précitée du 2 septembre 2003, d’un côté, et l’Etat se trouvant partie aux instances successives devant les juridictions administratives, d’un autre côté, force est à la Cour de constater que le propriétaire du terrain visé a pu faire valoir ses droits à suffisance;

Considérant qu’il importe de cadrer le positionnement du POS déclaré obligatoire à travers le règlement grand-ducal attaqué par rapport au cadre législatif environnant relatif à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme concernant plus particulièrement la précision requise des dispositions y contenues et la nécessité éventuelle d’un plan d’aménagement particulier;

Considérant que s’il est vrai que la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, d’une part, et la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, d’autre part, constituent deux pans de législations différentes, force est cependant de constater que les deux législations concernent le même champ d’application en ce qu’il s’agit de l’aménagement du territoire du pays, sauf pour l’une, la législation de 2004, d’opérer à partir de la base en prévoyant la mise en place des différents plans d’aménagement communaux, tandis que la législation de 1999, en opérant parallèlement par rapport à l’aménagement du territoire à partir d’un niveau national, revient à poser à travers son article 19 des éléments dérogatoires qui, par l’effet de cette même loi, modifient de plein droit les plans et projets d’aménagement communaux dans la mesure des incompatibilités existant entre les deux;

Considérant que dans l’abstrait le bon sens commande que les concepts à partir desquels l’aménagement du territoire s’organise soient les mêmes, que l’approche soit nationale, dans le cadre de la loi modifiée du 21 mai 1999, ou communale, dans celui de la loi modifiée du 19 juillet 2004;

Considérant que si sous l’empire de l’ancienne loi du 20 mars 1974, tout projet d’aménagement communal devait être conforme aux plans d’aménagement étatiques déclarés obligatoires en vertu de son article 12, pour autant que ces plans concernent le territoire de la commune en question (article 15), l’optique a changé à travers l’article 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée;

Considérant qu’en disposant que notamment les POS modifient de plein droit les plans d’aménagement communaux dans la mesure des incompatibilités existantes, la loi ne prévoit plus, comme pour le passé, une adaptation nécessaire à opérer par les plans communaux par rapport aux plans étatiques, mais il est imposé dorénavant ex lege, de plein droit, la modification du plan communal par la disposition pertinente du plan étatique dans la mesure de l’incompatibilité existante entre les deux plans;

Considérant que d’après l’article 11, alinéa 3 de la loi du 21 mai 1999 précitée, tel que résultant de la modification opérée à travers la loi du 19 juillet 2005 ayant parallèlement et essentiellement modifié la loi du 19 juillet 2004, toutes précitées, «conformément à l’article 26 (1) de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, le plan d’occupation du sol peut définir des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier n’est pas applicable»;

Considérant que ledit article 26 (1) de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitée prévoit que «le plan d’aménagement particulier a pour objet d’exécuter le plan d’aménagement général, exception faite des terrains bénéficiant des dispositions prévues à l’article 27 et des terrains ou ensembles de terrains faisant l’objet d’un plan d’occupation du sol au sens de l’article 11, alinéa 3 de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, ainsi que des terrains situés dans la zone verte telle qu’arrêtée par l’article 5, alinéa 3 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles»;

Considérant que force est de constater un parallélisme entre le régime des POS et celui des PAG en ce que pour tous les deux, en principe, un plan d’aménagement particulier est nécessité, sauf disposition contraire de la loi résultant de l’article 11 (3) de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée pour le POS et de l’article de renvoi y relatif 26 (1) de la loi modifiée du 19 juillet 2004 valant tant pour le PAG que pour le POS;

Considérant qu’en l’occurrence le règlement grand-ducal attaqué, à travers son article 6, intitulé «autorisations de construire relatives à la zone d’aéroport» est venu prévoir à travers son alinéa 1er que la «mise en valeur des terrains classés en zone d’aéroport par le présent règlement se fera directement sur base du plan d’occupation du sol, sans qu’il y ait obligation d’établir un plan d’aménagement particulier pour cette zone»;

Qu’à travers son alinéa second ledit article 6 dispose en conséquence que «l’autorisation de construire, de transformer ou de démolir un bâtiment est accordée par le bourgmestre de la commune concernée si les travaux sont conformes au plan d’occupation du sol, parties graphique et écrite»;

Considérant qu’en toute hypothèse, d’après l’article 11 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée, pris en son alinéa 1er «un plan d’occupation du sol est un plan d’aménagement qui porte sur des parcelles cadastrales constituant une aire déterminée à aménager en lui conférant une affectation précise et détaillée»;

Considérant qu’il découle de la combinaison des dispositions de l’article 11 alinéa 1er de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée et de l’article 6 du règlement grand-ducal attaqué que le caractère précis et détaillé de l’affectation conférée à la zone déterminée à aménager suivant ledit article 11 est à entrevoir par rapport à l’exemption de PAp prévu audit article 6 emportant que le bourgmestre de la commune concernée ne sera appelé à vérifier la conformité des travaux visée audit article 6 que par rapport au plan d’occupation du sol, parties graphique et écrite, étant entendu que d’après l’article 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée les éléments dérogatoires contenus dans le POS modifient de plein droit les plans et projets d’aménagement communaux dans la mesure des incompatibilités existantes entre les deux;

Considérant que le caractère déterminant des dispositions des parties graphique et écrite du POS ressort d’autant plus dans une hypothèse comme celle du cas d’espèce où il n’existe en amont ni plan directeur régional, ni plan directeur sectoriel – étant donné que pour l’activité du seul aéroport international et commercial du Grand-Duché de Luxembourg, activité clairement délimitée, le passage par un plan directeur régional ou sectoriel ne s’est point imposé sous l’optique du caractère nécessaire d’une réglementation du nécessaire soin d’éviter la sur-réglementation (cf. Cour adm. 29 mai 2008, n° 23728C du rôle) – et en aval ni PAp (vu l’exemption inscrite à l’article 6 du règlement grand-ducal attaqué précité), ni PAG, dans la mesure des incompatibilités existantes au sens de l’article 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée;

Considérant que le règlement grand-ducal attaqué définit en son article 14 intitulé «zone d’aéroport (ZA)» la zone dont fait partie le terrain litigieux cadastré sous le numéro 9/468 section E de Grünewald, adjacent à ceux de l’appelante;

Considérant que conformément aux exigences de l’article 6 alinéa 1er du règlement grand-ducal attaqué le classement porte sur l’entièreté de la parcelle cadastrale 9/468 et, d’après la partie graphique du PAG, non seulement intègre ce terrain dans la zone d’aéroport, telle que résultant du plan d’ensemble, mais encore dans le secteur précis libellé SAD, tel que résultant du plan de secteur de la zone d’aéroport correspondant au secteur administratif (SAD) du point 2 de l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué;

Considérant que toujours d’après ledit plan de secteur et suivant l’échelle y indiquée, le terrain litigieux cadastré 9/468 et classé en secteur SAD apparaît comme se trouvant en tous points à une distance de plus de 300 mètres du secteur de l’aire de mouvement et de sécurité (SAM) comprenant la piste;

Que dès lors les dispositions du point 4 de l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué portant que «dérogation de ce qui précède et d’une manière générale toute construction endéans les 300 mètres de part et d’autre de l’axe de la piste et dont la hauteur dépasserait le niveau de la piste est interdite, à l’exception des installations techniques liées à la navigation aérienne» n’apparaissent pas comme devant trouver application aux terrains litigieux et comme définissant, certes de façon indirecte, la hauteur des bâtiments à y ériger;

Considérant que suivant les éléments de systématique découlant nécessairement de la combinaison des articles 11 et 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999 précitée, pour les parcelles cadastrales sur lesquelles il porte, le POS, à travers l’affectation précise et détaillée qu’il est appelé à donner à l’aire déterminée à être aménagée suivant l’article 11 alinéa 1er est appelé à déroger d’autant plus aux projets et plans d’aménagement communaux existants, en vertu de la règle de modification de plein droit contenue à l’article 19, que l’affectation y portée répondra aux critères légaux de précision et de détail;

Que dès lors suivant la systématique à opérer, il ne devrait subsister pour l’aire concernée aucun, sinon peu d’éléments résultant de la réglementation communale d’urbanisme, de sorte que l’article 6 du règlement grand-ducal attaqué aura valablement pu retenir que l’autorisation de construire du bourgmestre ne sera conférée que si les travaux sont conformes au plan d’occupation du sol, parties graphique et écrite;

Considérant qu’en l’occurrence les parties n’ont su indiquer à la Cour, outre l’affirmation que le règlement sur les bâtisses de la commune de Niederanven serait appelé à s’appliquer, ni des éléments de ce règlement ayant trait spécifiquement à une zone d’aéroport-secteur administratif, ni des éléments d’ordre général, notamment concernant les dimensions des constructions à ériger, valant pour toutes les zones, de nature à s’imposer au terrain litigieux, de façon résiduelle, à côté des règles du POS applicables de plein droit, dans une hypothèse restant à vérifier de compatibilité entre les deux;

Considérant qu’au-delà de la question de l’existence effective d’éléments résiduels de la réglementation communale d’urbanisme de Niederanven restant applicables au terrain litigieux, force est à la Cour de retenir qu’en vertu de la systématique opérée par la loi modifiée du 21 mai 1999, plus particulièrement à travers ses articles 11 et 19, l’affectation précise et détaillée dudit terrain est appelée à résulter, d’après précisément ledit article 11, du plan d’occupation du sol lui-même;

Considérant que la seule information se dégageant du POS, parties graphique et écrite, tel que résultant du règlement grand-ducal attaqué, consiste, pour le terrain litigieux, cadastré sous le numéro 9/468, dans le fait de se trouver dans la zone d’aéroport et d’y être classé en son entièreté dans le secteur administratif (SAD);

Considérant que d’après le point 2 de l’article 14 du règlement grand-ducal attaqué les différents secteurs y visés «désignent pour toute aire partielle de la zone d’aéroport la fonction principale, mais non exclusive de cette partie de l’aéroport»;

Considérant qu’à partir de la désignation de secteur administratif (SAD), non autrement précisé à travers le règlement grand-ducal attaqué, la parcelle litigieuse paraît a priori comme destinée à recevoir des bâtiments administratifs accueillant des bureaux nécessaires à l’accomplissement des activités aéroportuaires, tel qu’énoncé par la partie publique étatique dans son mémoire en réponse, sans que cette indication ne soit nécessairement complète vu qu’il ne s’agit que de la fonction principale et non exclusive d’après le point 2 de son article 14 prérelaté, laissant ouverte également la possibilité de prévoir des fonctions accessoires à l’endroit;

Considérant que force est dès lors à la Cour de constater que sous cet aspect qualitatif l’affectation globale en secteur administratif (SAD) non contestée en tant que telle par l’appelante laisse cependant ouverte les modalités d’affectation qui ne se trouvent pas actuellement fixées au POS, seul document pouvant a priori, les contenir, d’après la systématique opérée en l’occurrence;

Considérant qu’outre la non-définition de toutes les modalités concernant l’affectation d’un point de vue qualitatif, l’appelante critique encore l’imprécision voire l’absence de disposition au niveau du POS concernant l’impact des constructions à ériger, tant en surface que dans l’espace et invoque la question corollaire de la prévision d’espaces tampon par rapport à sa propriété;

Considérant que l’argumentaire de l’appelante revient, à juste titre, à critiquer, sans remettre en question le classement global en zone d’aéroport, secteur administratif, l’absence de modalités tant au niveau des affectations accessoires éventuelles à prévoir qu’à celui surtout de l’implantation en surface et dans l’espace des constructions à ériger;

Considérant qu’en règle générale, d’après les dispositions combinées des articles 11 alinéa 3 de la loi modifiée du 21 mai 1999 et 26 (1) de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitées, les modalités en question seraient à prévoir par un PAp dont la mise en place est la règle, l’exemption afférente étant l’exception;

Que toutefois suivant l’article 6 alinéa 1er du règlement grand-ducal attaqué toute la zone d’aéroport se trouve exempte de l’obligation d’établissement d’un PAp;

Considérant que dans la configuration de l’espèce où l’affectation globale ne se trouve point contestée, mais que les modalités afférentes laissent d’être prévues au niveau du POS, l’exemption de PAp pour la parcelle litigieuse n’est pas légalement justifiée;

Qu’il convient donc par réformation du jugement entrepris d’annuler de façon ponctuelle le règlement grand-ducal dans la limite de l’exemption de la parcelle cadastrale inscrite sous le numéro 9/468 de la section E du Grünewald de la commune de Niederanven de l’obligation d’établir un PAp, telle que retenue pour toute la zone d’aéroport à travers son article 6 alinéa 1er;

Par ces motifs,

la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties;

déclare l’appel recevable;

le dit partiellement fondé;

réformant, dit que le règlement grand-ducal attaqué du 17 mai 2006 encourt l’annulation ponctuelle dans la mesure de l’exemption de l’obligation d’établir un plan d’aménagement partiel prévue à travers son article 6, alinéa 1er dans le chef du terrain sis dans la commune de Niederanven, section E de Grünewald, portant le numéro cadastral 9/468 par le POS «aéroport et environs» déclaré obligatoire à travers lui;

ordonne la publication du dispositif du présent arrêt au Mémorial A avec renvoi au site Internet www.ja.etat.lu où l’arrêt peut être consulté dans son intégralité;

fait masse des dépens des deux instances et les impose pour un tiers à chacune des trois parties au litige.

Ainsi délibéré et jugé par:

Francis DELAPORTE, vice-président,

Serge SCHROEDER, conseiller,

Lynn SPIELMANN, conseiller,

et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier en chef de la Cour Erny MAY.

Le greffier en chef

Le vice-président


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